Маніпулювання правом в ході конституційних переворотів

На відміну від державних переворотів, конституційні перевороти повинні класифікуватися передусім з точки зору формально-юридичних критеріїв. В рамках загальної картини неконституційних (або антиконституційних) змін конституції можуть бути виділені наступні технології (за ступенем убування їх втручання в структуру позитивного права).
Технологія № 1 – це узурпація влади конституантою (Установчими зборами), скликаній для прийняття основного закону в умовах революції (Конвент у Франції, Довгий парламент в Англії) або утворення нової держави (Філадельфійський конвент в США) [339]. Істотне значення має питання про легітимність даного інституту установчої влади, порядок його формування, тривалості мандата, а також про результати його діяльності (створення писаної конституції або відмова від цього). Прикладом відмови конституанти від прийняття конституції з метою пролонгації своїх повноважень може служити Ізраїль, де прийняття конституції було обіцяно Декларацією незалежності Ізраїлю, але не реалізовано. За свідченнями учасників подій, Бен-Гуріон, сподіваючись отримати авторитетне підтвердження своєї позиції, цілеспрямовано намагався з’ясувати необхідність прийняття основного закону у експертів, для чого послав свого емісара до Верховного суду США. Більшість суддів радили прийняти конституцію негайно і зробити її настільки жорсткою, щоб Верховний суд Ізраїлю не міг ухилитися від неї. Лише суддя Ф. Франкфуртер висунув іншу точку зору. “Не пишіть конституції, – сказав він. – Те, що вам потрібно, це незалежні судді, а не писана конституція “. Отримавши це повідомлення, Бен-Гуріон був задоволений тим, що його думка про небажаність писаної конституції для Ізраїлю знайшло таку вражаючу підтримку у Верховному суді США [340].
Технологія № 2 – створення ситуації двовладдя (двох центрів конституирующей влади) з метою придушення одного з них – більш легітимного менш легітимним. Така ситуація виникає в ході радикальних революцій. Класичний приклад – протиставлення З’їзду рад Установчим Зборам в Росії. Поради в Росії, комітети в Ірані, хунти в Іспанії та Мексиці – все це різновиди інститутів безпосередньої демократії. Їх історичними прототипами, як показав ще О. Анвайлер, є не тільки революційні інститути Паризької комуни або паризькі секції періоду Французької революції, але і значно більш ранні інститути – поради солдатів Кромвеля, агітатори Англійської революції [341]. У ході великих революцій ця форма безпосередньої демократії виконує функції масової мобілізації і може бути успішно використана для захоплення влади, після чого необхідність у таких інститутах відпадає (так як в силу своєї природи вони не можуть бути реальними інститутами влади) і вони зберігаються в кращому випадку в вигляді декоративного прикраси при номінальному конституционализме (як, наприклад, у Росії після Кронштадтського повстання 1921). Як показує досвід Ірану періоду революції 1979 р одним з переваг ісламістів в ході боротьби з ліберальним конституційним рухом стала їх здатність контролювати розгалужену систему комітетів, вибудувану в єдину піраміду влади під егідою Революційної ради на чолі з Хомейні. У результаті інститут Установчих зборів в Ірані, який готувався Тимчасовим урядом (як раніше в Росії), був підмінений псевдодемократический традиціоналістстичним інститутом – Асамблеєю релігійних експертів [342]. У новітній час ситуація конституційного двовладдя мала вираз в ході конституційної революції в Росії 1993 р.: конфлікт двох центрів конституирующей влади – Верховної Ради і Президента (і, відповідно, двох конституційних проектів) завершився відмовою від компромісу (так званого “нульового” варіанту) і конституційним переворотом.

Технологія № 3 – дарування конституції переможцями переможеним. Модель заснована на такому обмеженні національного суверенітету завойованих країн, яке передбачає звуження вибору конституційної моделі. Прикладом може служити прийняття післявоєнних конституцій Німеччини та Японії в умовах окупації. У першому випадку факт втручання союзних держав у розробку Основного закону ФРН та здійснення контролю за його розробкою на всіх етапах носив опосередкований характер і був надбанням гласності (допускавшей навіть відому можливість діалогу сторін по змістовним параметрами) [343]; у другому – фактична розробка конституції Японії в штаб-квартирі адмірала Д. Макартура була збережена в таємниці. Нова Конституції 1946 р була прийнята парламентом Японії як поправка до старої Конституції Мейдзі (Конституція Японської імперії 1889), внесена відповідно до ст. 73. Тим часом ця стаття допускала різні тлумачення, а практики її застосування взагалі не існувало, оскільки раніше поправки в конституцію не вносилися і навіть не обговорювалися. І хоча “застосування” цієї статті створювало зовнішні ознаки спадкоємності конституційного розвитку, на ділі це було, як і у випадку Німеччини, розривом спадкоємності [344]. Найважливіший параметр успіху такої технології – збереження таємниці безпосереднього іноземної участі в розробці конституції, що є умовою легітимності основного закону. Наступні приклади використання цієї технології (наприклад, в сучасних Афганістані та Іраку) свідчать, що в умовах гострого конфлікту і витоку інформації можливості її реалізації обмежені.
Технологія № 4 – прийняття конституції або конституційних поправок в умовах військового перевороту. Скликання Установчих зборів під контролем Хунти автоматично робить його дорадчим органом. Така ситуація мала місце в Туреччині, де скликання Установчих меджлісу і розробка Конституції 1982 р г. (так само як і двох попередніх) здійснювалися під контролем Ради національної безпеки [345]. Інший приклад – військовий переворот 25 квітня 1974 в Португалії (“революція гвоздик”), який поставив у влади хунту з семи офіцерів з Руху збройних сил (Movimento des Forcas Armadas). Діалог Руху з політичними партіями з питань конституційного устрою визначався його ідеологією: Рух було переважно ліво-орієнтованим і балансувало між радикалами і помірними, причому всі вони відчули сильний вплив досвіду португальських колоній і явно симпатизували антиколоніальним рухам. Ці рамки, задані спочатку для діалогу політичних сил, не могли не відбитися на результатах роботи конституанти [346].
У багатьох (якщо не більшості) країн Латинської Америки XX в. збройні сили офіційно або неофіційно виступали в ролі гаранта конституції. Так, в Бразилії всі конституції, послідовно змінювали один одного в 1891, 1934 і 1946 рр., Були, по суті, ідентичні в положеннях про роль армії в бразильській політиці, яка була охарактеризована у двох нормах. Перша закріплювала роль армії в якості постійного національного інституту, на який покладалося завдання підтримки права і порядку в країні і забезпечення гарантій нормального функціонування трьох конституційних властей – виконавчої, законодавчої та судової. Друга норма підкоряла військових виконавчої влади, але із застереженням, що це підпорядкування можливо лише в рамках закону. Надалі роль армії була конституційно обмежена, однак фактичне її вплив на конституційний процес зберігається донині, що наочно підтверджують особливості прийняття та змісту чинної Конституції Бразилії, прийнятої в 1988 р [347]
“Збройні сили, – свідчила Конституція Гондурасу 1965, – засновуються для підтримки миру, громадського порядку та конституційного правління”. Особливо підкреслювалася завдання спостереження за непорушністю принципів вільних виборів і безперервності інституту президентської влади. Схожі становища можна було знайти в конституціях тридцяти інших країн Латинської Америки, які покладали на армію специфічну функцію гаранта і захисника конституції [348]. Відрізняються дві ситуації: коли ці положення вносилися до конституції під впливом загальної історичної традиції і коли – під безпосереднім тиском військових. Друга обставина робить участь армії у підготовці та здійсненні державних переворотів конституційно легітимною. Достатньо лише довести, що дії попередньої влади носили неконституційний характер. Так, в Чилі, згідно проводить опитування, офіцерство як до перевороту, так і після було переконане, що армія може і повинна виконувати функції гаранта конституції.
Технологія № 5 – зміна конституції в умовах надзвичайного стану. Далеко не всі конституції включають довгий список формальних і матеріальних обмежень можливості зміни конституції. Цим може скористатися одна з гілок влади в своїх інтересах. Інститут надзвичайного стану може впливати на зміни конституції у трьох напрямках.
Перше – коли режими надзвичайного стану вводяться для проведення конституційних поправок (наприклад, Індія). Індіра Ганді в 1975 р проголосила надзвичайний стан на підставі внутрішньої загрози для країни, призупинила дію конституції, ув’язнила головних лідерів опозиції і дисидентів з Конгресу і видала укази, які під приводом внутрішньої безпеки вводили обмеження демократичних прав громадян. На підставі Тридцять восьмий і Тридцять дев’ятий поправок до статей конституції введення надзвичайного стану та електоральні питання, що зачіпають прем’єр-міністра та інших важливих лідерів, стали неосудними. Згідно Сорок другій поправці, зачіпає в цілому статей конституції, баланс співвідношення між законодавчою і судовою владою виявився зміненим на користь першої. Особливо важливо те обставина, що законодавчі поправки до конституції переставали бути предметом судового контролю [349]. Надалі відміна надзвичайного стану і проведення демократичних виборів дозволили скасувати ці поправки і відновити позиції незалежного контролю конституційності. Друге – коли надзвичайний стан вводиться для призупинення конституції і концентрації повноважень в руках виконавчої влади. Класичний приклад – використання нацистами ст. 48 Конституції Веймарської республіки для встановлення свого панування. Надзвичайний стан вводилося в багатьох країнах, що розвиваються без зміни конституції і стало правилом політичного життя протягом півстоліття, оскільки дозволяло проводити волю правителя без перевороту і скасування конституції і парламентаризму (наприклад, сучасний Єгипет). Надзвичайний стан в Латинській Америці XX в. виявилося практично інституціоналізованих, і військовий фактор став легітимним учасником політичного процесу. Ці преторіанські республіки створили політичні механізми і процедури, які “не можна знайти ні в якому підручнику конституційного права” [350]. Третє, вельми специфічний напрямок – коли в рамках суперпрезидентської республіки (в основному в Латинській Америці) введення надзвичайного стану автоматично означає управління за допомогою президентських указів (“надзвичайних указів”). Практикується використання інституту надзвичайного стану для внесення в конституцію поправок (як не парадоксально, навіть демократичних, наприклад, в Колумбії) [351]. В Африці XX в. введення надзвичайного стану регулярно використовувалося для зміни конституції в умовах військових переворотів [352].
З погляду правових наслідків введення інституту надзвичайного стану, важливо розділяти такі його різновиди, як спрямовані на збереження та захист конституційного ладу або, навпаки, призупинення або фактичне скасування конституції. Прикладом першої є використання цього інституту в країнах зі стабільною демократичною традицією (наприклад, Франція), прикладом другий – встановлення диктаторських режимів (наприклад, “призупинення” Конституції Прімо де Ріверой в Іспанії, І. Пілсудським – в Польщі) чи тоталітарних режимів (нацистська Німеччина, Корпоратівістскіе режими Муссоліні, Салазара і Франко).
Технологія № 6 – коли конституція радикально модифікується неконституційними конституційними поправками, що мають сумнівний правовий характер (наприклад, для захисту конституції від її “ворогів”, загрози тероризму і т. П.). Поняття “неконституційною конституційної поправки” зафіксовано в Основному законі ФРН (його тлумаченні Конституційним судом) і являє собою концентроване вираження досвіду краху Веймарської республіки [353]. Але в інших країнах це положення не зафіксовано нормативно, а тому конституція не захищена від зміни по цій лінії. Це, зокрема, ситуація октройовану конституцій монархічних держав і багатьох сучасних країн, що розвиваються. Вона виникає в умовах, коли чітко не визначено, що є конституційною, а що неконституційною поправкою, і немає незалежного арбітра у вирішенні цієї проблеми. Можлива ситуація конфлікту двох конституційних поправок, що мають діаметрально протилежний зміст; двох гілок влади з питання про одну конституційної поправці. Нарешті, можливий такий конфлікт законодавчої та судової влади, при якому виникає конституційний тупик: судова влада може визнати поправку неконституційною, а законодавча – спробувати змінити законодавче регулювання судової влади.
У результаті такого аналізу можливо моделювання ряду ситуацій: чинна конституція змінюється поправками з метою переходу до більш демократичній системі (лібералізація шляхом внесення поправок); конституція модифікується поправками в напрямку авторитаризму; конституція залишається незмінною, але перестає бути діючою (наприклад, Конституція Туреччини 1924, яка не була вчасно змінена після війни; Конституція РРФСР 1978 р, яка, при всіх її поправках, зберігала Верховна Рада і не була змінена радикально відразу після “серпневого путчу “1991 г.). Існує також теоретична можливість взагалі заборонити конституційні поправки (тимчасово або постійно). При розробці проекту конституції для “демократичної, соціалістичної республіки” Шрі-Ланка в 1978 році уряд включив в проект положення, згідно якому висунення і захист будь конституційної поправки тягне кримінальне переслідування з покаранням до 10 років ув’язнення, зі штрафом або без та з конфіскацією всього майна. Проте здійснення подібної ідеї перетворює конституцію в номінальну. При всіх розглянутих варіантах доцільно з’ясувати, хто відстоює і просуває (лобіює) поправки, наскільки легітимні ініціюють їх поява інститути та конституційні процедури їх прийняття і, отже, яка легітимність самих поправок, їх вплив на конституційний процес і політичну ситуацію.
Сюди слід віднести також практику заповнення прогалин і подолання суперечностей в конституції шляхом реалізації “прихованих повноважень” гаранта конституції. Прикладом може служити конфлікт між парламентом і монархом в Німецькій імперії, коли були сформульовані дві альтернативні теорії заповнення прогалин у конституції – теорія апеляції (до народу) і теорія лакун (згідно з якою, як роз’яснював О. фон Бісмарк, прерогатива їх заповнення належить монархічної влади) , нарешті, взагалі всі випадки “уявного конституціоналізму” [354].
Технологія № 7 увазі зміну конституції шляхом реформування норм про зміну конституції, прийнятих під тиском домінуючої політичної сили. Прикладом служить так званий “демократичний переворот” де Голля. Голлістська політична система виникла в результаті того, що у французькій літературі отримало назву “юридичний переворот”. Цей переворот є унікальним прикладом радикальної трансформації демократії недемократичними методами, проте зі збереженням формальної видимості конституційної наступності і подальшої демократичної легітимацією перевороту, що дозволило обійтися без автоматичного встановлення диктатури. Концепція такого перевороту (розроблена Ж. Бартелемі, М. Дебре і Р. Капітаном) включала ідею визнання кризи політичної системи перехідного періоду, констатацію протиріччя легітимності та законності, визнання режиму IV Республіки нелегітимним, висування висхідній до Французької революції ідеї “порятунку нації” і створення для цього “уряду громадського порятунку”. Ці принципи були реалізовані в умовах загрози громадянської війни під тиском збройних сил шляхом прийняття парламентом нової процедури зміни Конституції (ст. 90 Конституції IV Республіки), яка виводила долю поправки зі сфери голосування парламентської більшості, включала прийняття проміжного закону і запуск на його основі механізму розробки нової Конституції (1958) [355].
Видатний теоретик голлістської конституційної моделі Р. Капітан трактував її введення як революцію. “Наша мета полягає не в тому, щоб ревізувати конституцію, і не в тому, щоб реформувати режим. Мова йде про те, щоб змінити його. Це означає, що ми ставимо під питання не форми, але сам принцип. Нам видається поганим сам принцип сучасного режиму. Саме цей принцип ми хочемо скасувати. Ось чому те, що було нами скоєно, не їсти, ні реформа, ні державний переворот: це революція “[356]. Сучасники говорили про бонапартизму і консульської республіці. П. Авріль воліє використовувати поняття “принципат”. Таким чином, позиція де Голля порівнюється з повноваженнями серпня після битви при Акції, що поклала край громадянській війні в Римі. Реалізація генералом де Голлем подібних повноважень після Алжирського кризи мала на меті досягнення громадянського миру [357].
Технологія № 8 – зміна конституції конституційними або простими законами, які, хоча кожен з них окремо може не мати вираженого антиконституційного характеру, в сукупності призводять до появи антиконституційного феномена. Відзначимо, що ця модель може фактично використовуватися для переходу від нестабільної демократії до авторитаризму (конституційні монархії Південної Європи); від авторитаризму до демократії (демократичний перехідний процес в Іспанії, деяких державах Східної Європи, Африки – ПАР, Латинської Америки – Бразилія, Аргентина); від однієї форми авторитаризму до іншої (багато політичні режими країн, що розвиваються). Так звана “договірна модель переходу до демократії” в Іспанії стала можливою без розриву конституційної наступності за рахунок трансформації старих франкістських основних законів, до яких було додано ще один – “Закон про політичну реформу”, що отримав на референдумі 15 грудня 1976 94,45 % голосів. Він склав основу трансформації франкістської системи “органічної демократії” в демократичний режим західного типу. У результаті поступової конституційної реформи форма правління (конституційна монархія) залишилася без зміни, а політичні та адміністративні структури франкістського режиму були не зруйновані, але “інтегровані” в нові громадянські структури, що, на думку сучасних критиків, зробило їх менш демократичними [358]. У країнах Латинської Америки (наприклад, в Аргентині) застосування цієї технології приховувало закулісну угоду лідерів протиборчих політичних партій [359], в Південній Африці – існування якогось зовнішнього арбітра (Конституційного суду), легітимність якого грунтувалася не в останню чергу на міжнародній підтримці [360] . У той же час подібна радикальна трансформація конституційного ладу можлива тільки при існуванні вираженого консенсусу основних політичних сил, які виявляються готовими на компроміси і здатними закрити очі на прояви “конституційного лицемірства” перехідного періоду (виявляється необхідним в умовах радикального політичного перевороту, акредитуючої як “розвиток” конституції). Подібні спроби в інших країнах Південної та Східної Європи виявлялися менш успішні (Салазар в Португалії, Ярузельський в Польщі, Горбачов в Росії).

(2 votes, average: 3.00 out of 5)