Урядова ієрархія
Правлячі структури повинні задовольняти двом, іноді додатковим, іноді суперечливим вимогам. З одного боку, вони повинні відповідати політичним і функціональним вимогам дії, а з іншого – з’єднувати принцип спеціалізації діяльності кожного міністерського департаменту з імперативом колегіальності правління. Не можна не сказати і про те, що зазначені вимоги повинні поєднуватися з традиціями даної країни.
Як ми зазначали вище, глава виконавчої влади повинен враховувати політичні примусу ще при комплектуванні свого уряду. Він повинен спочатку забезпечити відоме рівновагу між різними тенденціями в політиці, що проводиться. Своєрідним перекладом в обліку такого політичного примусу є розподіл основних посад в уряді. Цей розподіл неминуче породжує внутрішні напруження в уряді.
Уряду в західних країнах, як правило, організовуються на трьох рівнях: на вершині уряду перебувають президент або прем’єр-міністр; віце-президент, державні міністри і міністри без портфеля; міністри, які відповідають за діяльність певного департаменту.
Віце-президенти
Відмінною особливістю віце-президентського поста є те, що його власник, як правило, має дуже тісні відносини з главою виконавчої влади. Відносини між цими двома ключовими фігурами політичного керівництва не завжди бувають простими. Це пов’язано з тим, що, будучи членами однієї і тієї ж партії, вони відрізняються різними якостями як політики і до включення в одну команду можуть бути політичними суперниками у справі висунення на пост президента країни. Вони за визначенням мають бути однодумцями, але це буває не завжди. І між ними підчас ведеться прихована боротьба з різних питань. Таких прикладів чимало в історії США. Та й у короткій історії демократичного розвитку Росії це проявилося у відносинах між президентом Б. М. Єльциним і віце-президентом А. Б. Руцьким, який ледь не скинув чинного президента. А пізніше пост віце-президента в нашій країні була ліквідована.
У парламентській республіці пост віце-президента зазвичай не є конституційним. Виняток становить лише Німеччина, в якій Конституція наказує факт призначення канцлером свого заступника. В Італії віце-президентство, як і в Німеччині, з’явилося в результаті політичної необхідності, а також внаслідок коаліційної складу більшості урядів у повоєнні роки. Створення поста віце-президента дозволяє надати престижний і важливий пост представника тієї політичної партії, яка не змогла перемогти на виборах.
У деяких країнах віце-президенти бувають у множині: ними стають лідери партій коаліції. Це призводить до падіння престижу поста, а також нерідко стає джерелом конфліктів всередині коаліції. Така практика була характерна для IV Республіки у Франції. Вона використовувалася і в Італії в 1947 р, коли були засновані для лібералів, республіканців і соціалістів три поста віце-президента. С. Берлусконі також використовував подібну практику.
Державні міністри і міністри без портфеля
Призначення на ці пости є знаком відмінностей в престижі того чи іншого політичного обличчя. Державний міністр є постом, на якому відправляється важлива функція (міністр юстиції чи фінансів, наприклад). У той же час пости міністра фінансів або міністра юстиції не потребує додаткових характеристиках. Такі пости завжди важливі в будь-якому уряді. Це визначається тим, що жодне рішення уряду не може прийматися без погодження із зазначеними міністерствами.
В урядах низки країн існують і посади міністра без портфеля. В Італії наприклад, такі міністри здійснюють керівництво так званими “пересічними” секторами, наприклад науковими дослідженнями, які знаходяться під безпосереднім контролем і глави уряду.
Такого роду пости вводилися, наприклад, у Великобританії прем’єр-міністрами Вільсоном в 1966 р і М. Тетчер в 1984 р з метою кращої координації діяльності деяких секторів економіки.
Як вважають фахівці, введення таких постів далеко не завжди дає бажані результати. У Великобританії справжніми “міністрами без портфеля” або державними міністрами є володарі традиційних почесних функцій: лорд-президент Ради (Lord President of the Council) або особистий радник монарха (Privy council), які, по суті, стають в певні періоди заступниками прем’єр-міністра. Міністр юстиції (Lord Privy Seal) також виконує почесну функцію, яка пов’язана з активною співпрацею, наприклад, з лідерами палат парламенту. Інакше кажучи, навіть функції фольклоріческого характеру можуть використовуватися прем’єр-міністром для того, щоб звільняти від виконання деяких функцій ті чи інші сектори міністерств, довіряючи вирішення таких питань близьким політично людям.
За винятком, може бути, США, в більшості західних країн немає обмежень для створення тих чи інших міністерств як з точки зору їх загального числа, так і з точки зору тих функцій, які їм ставляться.
Так, у Франції та Італії нерідко говорять з цього приводу про феномен “акордеона”. У різні роки чисельність міністерств коливається в цих країнах від 15 до 35. Таке важко уявити для США, Німеччині чи Великобританії, де діють в цьому відношенні більш суворі правила. У США, наприклад, створення того чи іншого міністерства нерідко сприймається в суспільстві як бюрократична експансія. Остання з відомих спроб створення нових міністерств була зроблена в 70-і рр. президентом Д. Картером: в 1977 р було створено міністерство енергетики (Department of Energy), а в 1979 р – Міністерство освіти, яке входило з 1953 р в інше міністерство (Department of Health, Education and Welfare).
У Німеччині чисельність міністерств є обмеженою. У 1969-1974 рр. їх було 15, в 1971 р – 14, 1972 – 17, у 1991 р – 19. Приблизно така ж картина характерна і для Великобританії, де кількість міністерств коливається між 17 і 23.
Виникає питання: чим пояснити обмеження чисельності міністерств в умовах зростання завдань, що постають у міру розвитку країни перед державою? Є кілька пояснень цього. По-перше, у федеративних державах (США, Німеччина, наприклад) частину завдань передається на регіональний рівень управління: штати і Землі відповідно. По-друге, уряду не бажають надавати виконанню деяких функцій державного статусу. Так, в США в 1970 р припинило своє існування міністерство пошт. По-третє, уряди деяких країн йдуть шляхом створення так званих паралельних структур, які, по суті, є міністерствами, але позбавленими політичного статусу. І нарешті, в останні роки набула поширення практика створення так званих другорядних міністерств, міністерств “другого рангу”, які виконують важливі міністерські функції, але не беруть участі в засіданнях уряду. Це можна спостерігати, наприклад, і в Росії, де реформа державного апарату привела на початку нового століття до значного зменшення кількості міністерств.
Державні секретарі
Протиріччя, яке в умовах обмеженого чисельно уряду може виникати між вимогами ефективного політичного управління та розширенням його завдань, регулюється в демократичних країнах введенням відмінності між кабінетом міністрів і урядом. Зазвичай під “кабінетом” розуміють вузьке коло міністрів, який працює під безпосереднім керівництвом глави уряду. Уряд же являє собою об’єднання всіх міністрів, незалежно від їхнього рангу.
Потрібно сказати, що, наприклад у Франції, такої відмінності не існує. Однак і тут використовується поняття “кабінет”. Його засідання характеризуються тим, що в них не бере участі глава держави. Однак у Франції наприклад, існує практика створення автономних державних секретаріатів, глави яких можуть брати участь у засіданнях ради міністрів. У Великобританії з 1941 р було засновано інститут Державних міністрів (Minisrers of State), які покликані допомагати головам найбільш важливих міністерств.
У Великобританії та Італії, так само, як і у Франції (якщо мову вести про державні секретарях), існує практика затвердження міністрів від парламентаріїв переважно. Їх чисельність досить значна: близько 60 в Італії і близько 80 – у Великобританії. В окремі роки їх буває більше. У липні 1978 британський уряд налічувало 113 членів, 97 з яких були з числа депутатів нижньої палати парламенту, в 1984 р – 101, серед яких було 79 депутатів. В рамках парламенту Великобританії працює інститут парламентського секретаріату (Parliamentary Private Secretaries), який об’єднує депутатів, які співпрацюють з керівником кабінету міністрів, являючи собою як би перехідну щабель, що зв’язує парламент з кабінетом міністрів.
У Німеччині, відповідаючи на зростаючі обсяги державного управління, як ми вже зазначили, не пішли по шляху збільшення міністерств. Зате все більшого поширення набуває практика затвердження помічників міністра. Ці помічники затверджується не канцлером, а самими міністрами. Їх чисельність зросла з 7 спочатку до 20 в 1980 р При цьому власники зазначених постів можуть тільки допомагати міністрам. Вони позбавлені права представляти їх на засіданнях уряду, а тим більше – замінювати міністрів у вирішенні питань. Правда, з окремих питань вони можуть заміщати міністра при відповідях на запитання парламентаріїв.
(2 votes, average: 2.50 out of 5)