Ризик взаємопроникнення: політика завойовує адміністрацію
Аж до кінця XVIII в. адміністрація в багатьох країнах сприймалася як просте продовження виконавчої влади. Показово, що президент США з дозволу і схвалення Сенату призначав федеральних чиновників. У Франції адміністрація довгий час залишалася поза прямого контролю виконавчої влади. Але це лише інший спосіб взаємного проникнення політики та адміністрації. Це виражається, зокрема, в тому, що адміністрація у Франції відчувала залежність не тільки від уряду і обранців, а й від тих, хто піддається процесу адміністрування. Ця залежність забезпечувалася обранням адміністраторів, що було оголошено Конституцією 1791 у Франції. Такий підхід до утвердження чиновників використовується досить широко в США на рівні штатів та органів місцевої влади. Правда, у Франції обрання чиновників в цілому залишилося в минулому.
“Політизація” адміністрації та обираються чиновників стає вельми двозначною. Її ступінь визначається тими зв’язками, які мають кандидати на пости державної служби та обранці з політичними партіями. У США політизація є реальною тоді, коли кандидати в обранці викладають свої програми, але вона є досить слабкою, якщо мову вести про вплив і контроль над діяльністю чиновника з боку політичної партії. У той же час, як справедливо зазначають політологи, політизація адміністрації отримує значний розвиток в країнах, де стверджується режим консенсусу. Мова в такому випадку може йти про Лівані до початку війни, Ізраїлі, Бельгії, Австрії, де існує досить крихке в окремі періоди соціальне і політичне рівновагу. У Бельгії наприклад, де єдність країни досить довго забезпечувалося валлонської і фламандської елітами, в кінцевому рахунку явно позначився територіальний, лінгвістичний, політичний та профспілковий розділ.
Є всі підстави говорити, що поділ політики та адміністрації є відображенням специфічної національної соціальної та політичної ситуації. Такий поділ досить важко “перенести” в інші країни. При цьому потрібно враховувати, що воно веде, як показує приклад Італії, до дисфункції адміністрації. З іншого боку, взаємне проникнення політики та адміністрації теж може вести в тупик: може виникати ситуація утвердження тоталітарного політичного режиму або, навпаки, підпорядкування держави політичним партіям, деяким фракціям або зацікавленим групам даного суспільства. Значить, потрібно знайти якусь середню лінію між двома крайнощами, про які ми говоримо. Приклад тому – деякий досвід, який накопичено на цьому шляху в США, Німеччині та Франції.
Широко відома американська система “речей, які залишилися після померлого”. Її виникнення відноситься до початку XIX в. і визначається епізодом “нічного призначення”. Джефферсон, вступаючи на посаду президента країни в 1801 р зіткнувся з тим, що у складі адміністрації виявилося вкрай мало представників його партії, що стало можливим внаслідок того, що його попередник на цій посаді Д. Адамс провів велике число призначень чиновників в останні години перебування на посаді президента. І Джефферсон, в свою чергу, провів відповідні призначення з числа своїх прихильників. Така система призначень існувала протягом усього XIX ст.
В даний час для такого роду дій в США зроблено ряд обмежень. У 1979 р президент Д. Картер зумів провести такі рішення, які посилили роль “професійних чиновників” у складі 7000 директорських посад адміністрації. 500 чиновників вищої категорії, які виконують власне політичну функцію, з тих пір призначаються президентом. Це обмежило потрапляння на такі пости непрофесійних чиновників. Правда, на більш низьких рівнях адміністрації США, як правило, діють як професійні чиновники, так і ті особи, які потрапляють на ці пости в підсумку політичного призначення.
У Німеччині склалася інша ситуація. У цій країні на вищі посади федеральної адміністрації призначаються особи з політичних міркувань. Це пов’язано багато в чому з тим, що в післявоєнні роки уряд у Німеччині формується на основі створення коаліції партій. І, значить, міністри потребують для успішної діяльності в помічниках в особі адміністраторів вищого рівня, які були б їх однодумцями.
Зв’язок між політикою та адміністрацією виявляється і в тому вплив, який чинять політичні партії, які перебувають при владі, на процес рекрутування чиновників і їх кар’єри. У Німеччині це особливо наочно проявлялося до 1969 р, коли в політичному житті країни затвердилося панування християнських демократів в союзі з Християнським соціалістичним союзом. З приходом до влади соціал-демократів були відсторонені від посад кілька десятків людей з числа вищих чиновників. І на їх місце призначали, звичайно ж, представники іншої політичної орієнтації, що прийшла до влади. У подальшому в адміністраціях Земель і федеративного рівня склалася приблизно рівна пропорція представництва різних політичних партій.
У підсумку проведеного нами короткого розгляду питань співвідношення політики і адміністрації можна зробити наступні висновки. Поділ між політикою та адміністрацією, яке, звичайно ж, існує, в кожній з демократичних країн має свої особливості. І якщо чиновники керуються однією і тією ж системою цінностей, що особливо характерно для суспільств, у яких з основних питань є консенсус, з критикою політизації чиновників виступають тільки позасистемні партії.
Інша річ, коли чиновники є членами різних політичних партій. У такому випадку політизація адміністрації неминуча з приходом до влади тієї чи іншої політичної партії відбувається значне оновлення адміністративного персоналу, особливо на його вищому рівні. Це особливо характерно для США, хоча по-своєму дає про себе знати і в Німеччині, і у Франції.
І нарешті, політизація може мати структурний характер. Ілюзорними є припущення про те, що структури адміністрації, які виконують політичні функції, можуть бути абсолютно нейтральними. Сама причетність до політики спонукає їх в більшій чи меншій мірі діяти політично.
(1 votes, average: 5.00 out of 5)