Правовое регулирование бюджетных отношений в Украине
Центральным звеном финансовой системы государства является бюджетная система, состоящая из государственного и местных бюджетов. Регулирования бюджетных отношений осуществляется Бюджетным кодексом Украины, который действует в редакции от 8 июля 2010 Им определяются правовые основы функционирования бюджетной системы Украины, ее принципы, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений и ответственность за нарушение бюджетного законодательства.
Бюджетный кодекс Украины состоит из шести разделов: “Бюджетная система Украины и основы бюджетного процесса”, “Государственный бюджет Украины”, “Местные бюджеты”, “Межбюджетные отношения”, “Контроль за соблюдением бюджетного законодательства и ответственность за нарушение бюджетного законодательства”, “Заключительные и переходные положения “. Показательно, что ст. 1 Бюджетного кодекса Украины определяет круг общественных отношений, являющихся предметом его регулирования. К ним относятся отношения по поводу составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджетов, отчетности об их выполнении, контроля за соблюдением бюджетного законодательства и ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Указанные отношения являются разновидностью властных публичных правоотношений, обладающих неравенство сторон, четкая субординация субъектов, исключительное положение государства, находит свое выражение в приоритете воли над другими субъектами. Такое положение государства обусловлено тем, что в этом случае регулирование осуществляется в отношении денежных средств, владельцем которых является государство (или местное самоуправление), она же – и организатор, управляющий движением бюджетных средств. С учетом этого и закрепляется компетенция субъектов бюджетных правоотношений.
Одной из основных категорий бюджетного права является понятие бюджета, который может рассматриваться в двух аспектах: экономическом и правовом. Как экономическая категория бюджет представляет собой совокупность экономических отношений, связанных с формированием, распределением, использованием определенных централизованных денежных фондов для финансирования задач государственных и административно-территориальных образований и выполнения функций соответствующих органов власти.
Соответствующее содержание присущ бюджета и как правовой категории. В этом случае он представляет собой правовой акт, основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства или территориальной общины. При этом обязательно следует разграничивать понятия бюджета (преимущественно здесь имеется в виду именно экономическую сторону этой категории) и закона (или акта) о бюджете (правовая сторона бюджета). Как правовая категория бюджет характеризуется несколькими особенностями: а) бюджет утверждается соответствующим представительным органом государственной власти; б) срок действия акта, утверждает соответствующий бюджет, равна бюджетному периоду; в) бюджет как финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений.
В статье 2 Бюджетного кодекса Украины приведены понятия бюджета как план формирования и использования финансовых ресурсов для обеспечения задач и функций, осуществляемых в соответствии органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым, органами местного самоуправления в течение бюджетного периода.
Проще и схематическое представление о бюджете как план формирования, распределения и использования соответствующих централизованных средств предполагает анализ двух его составляющих: доходной и расходной частей.
Классификация доходов бюджета осуществляется по четырем группам: налоговыми поступлениями; неналоговым поступлениям; доходами от операций с капиталом; трансфертами.
Налоговыми поступлениями признаются установленные законами Украины о налогообложении общегосударственные налоги и сборы (обязательные платежи) и местные налоги и сборы (обязательные платежи). Исчерпывающий перечень общегосударственных и местных налогов и сборов установлены в статьях 9 и 10 Налогового кодекса Украины, а уже взимания каждого отдельного налога или сбора осуществляется в соответствии с отдельным разделам Налогового кодекса Украины (Раздел III – XVIII).
К неналоговым поступлениям относятся:
а) доходы от собственности и предпринимательской деятельности (например, поступления от размещения в учреждениях банков временно свободных бюджетных средств;
б) административные сборы и платежи, доходы от некоммерческой и побочной продажи (плата за содержание детей в школах-интернатах, плата за аренду целостных имущественных комплексов и другого имущества);
в) другие неналоговые поступления (поступления сумм разницы в цене на природный газ; пеня за нарушение сроков расчета в сфере внешнеэкономической деятельности и невыполнение обязательств).
Доходы от операций с капиталом составляются путем аккумуляции: поступления от продажи основного капитала (средства от реализации бесхозного имущества, кладов и тому подобное; поступления средств от Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней); поступления от реализации государственных запасов товаров; поступлений от продажи земли и нематериальных активов и др.
Трансферты – средства, полученные от других органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления, других государств или международных организаций на безвозмездной и безвозвратной основе. Надо учитывать, что трансферты в Украине существуют в двух формах: дотация выравнивания и субвенции.
Классификация расходов бюджета осуществляется по различным основаниям и группируется в соответствии со ст. 10 Бюджетного кодекса Украины по следующим признакам: а) функциональные; б) экономические; в) ведомственные; г) программные.
Функциональная классификация расходов бюджета позволяет определить приоритеты в деятельности государства и с помощью бюджетного финансирования обеспечить выполнение всех задач и функций государством. Такая классификация включает расходы на общегосударственные функции; оборону; общественный порядок и судебную власть; экономическую деятельность; охрану окружающей среды; образование и др.
Экономическая классификация расходов бюджета уточняет использования бюджетных средств в соответствии с их предметных признаков (заработная плата, аренда, капитальные расходы и т. п.). На ее основании обеспечивается единый подход к распорядителей и получателей бюджетных средств и выделяются защищенные статьи расходов бюджета.
Ведомственная классификация расходов бюджета определяет распределение бюджетных назначений по главным распорядителям бюджетных средств, которыми являются бюджетные учреждения в лице их руководителей, получающих полномочия путем установления бюджетных назначений. На ее основании органы Госказначейства ведут реестр распорядителей бюджетных средств.
Программная классификация расходов бюджета строится на распределении бюджетных назначений по бюджетным программам. Бюджетная программа представляет собой совокупность мероприятий, направленных на достижение единой цели, задач и ожидаемого результата, определение и реализацию которых осуществляет распорядитель бюджетных средств в соответствии с возложенными на него функциями.
Статьей 13 Бюджетного кодекса заложены общие основания вертикальной структуры бюджета (независимо от его уровня), что позволяет в его составе выделить общий и специальный фонды. Общий фонд включает финансирование расходов бюджета за счет всех доходных поступлений, кроме тех, которые предназначены для зачисления в специальный фонд. Общий фонд бюджета обеспечивает финансирование основных функций и задач государства, территориальных общин, которые определенным образом обобщены. Специальный фонд бюджета предусматривает предметно целевое использование бюджетных средств по бюджетным назначениям, которое выступает как полномочие, предоставленное главному распорядителю бюджетных средств Кодексом, законом о Государственном бюджете Украины или решением о местном бюджете, который имеет количественные, временные и целевые ограничения и позволяет предоставлять бюджетные ассигнования.
Согласно ст. 2 Бюджетного кодекса, бюджетная система Украины представляет собой совокупность государственного бюджета и местных бюджетов, построенную с учетом экономических отношений, государственного и административно-территориальных устройств и урегулированная нормами права. Она включает два уровня: 1) Государственный бюджет Украины; 2) местные бюджеты (бюджет Автономной Республики Крым; областные бюджеты; районные бюджеты; бюджеты местного самоуправления (территориальных общин). В бюджеты местного самоуправления отнесено бюджеты территориальных общин сел и их объединений; бюджеты территориальных общин сел; бюджеты территориальных общин городов; бюджеты территориальных общин районов в городах.
Основаниями разграничения бюджетов на местные и бюджеты местного самоуправления есть полномочия определенных органов власти по их принятия и исполнения и особенности формирования доходной части. Доходы местных бюджетов содержат преимущественно закрепленные доходы, то есть те, которые поступают за счет распределения общегосударственных налогов и сборов. Бюджеты местного самоуправления содержат как подобные доходы, так и значительный круг поступлений собственного характера, доходов, формируемых за счет собственных источников соответствующих территориальных общин: местных налогов и сборов; платы за землю; фиксированного сельскохозяйственного налога и тому подобное. Бюджеты местного самоуправления – это базовые бюджеты.
Бюджетный период для всех бюджетов, составляющих бюджетную систему, составляет один календарный год, который начинается 1 января каждого года и заканчивается 31 декабря того же года. Непринятие Верховной Радой Украины закона о Государственном бюджете Украины до 1 января не является основанием для установления другого бюджетного периода. Наряду с этим законодательство четко определяет обстоятельства, при которых бюджетный период может быть другим. Такими обстоятельствами являются: 1) введение военного положения; 2) объявление чрезвычайного положения в Украине.
С помощью правовых норм государство тщательно регламентирует отношения, возникающие с момента формирования всех видов бюджетов до момента отчетности об их выполнении, устанавливает порядок и последовательность действий участников бюджетных правоотношений. В статье 2 Бюджетного кодекса Украины бюджетный процесс определяется как регламентированный бюджетным законодательством процесс составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджетов, отчетности об их выполнении, а также контроля за соблюдением бюджетного законодательства.
Бюджетный процесс состоит из соответствующих стадий, которые определяются содержанием и характером деятельности государственных органов, следствием чего такая деятельность приобретает новые качества. В статье 19 Бюджетного кодекса Украины закрепляются четыре стадии бюджетного процесса, а именно:
1) составление проектов бюджетов;
2) рассмотрение проекта и принятие закона о Государственном бюджете (решений о местных бюджетах)
3) выполнение бюджета, в том числе в случае необходимости внесения изменений в закон о Государственном бюджете Украины, решения о местных бюджетах;
4) подготовка и рассмотрение отчета о выполнении бюджета и принятие решения по нему.
Выделение таких стадий определяется логикой и исторической природой самого процесса, так как они охватывают всю деятельность государственных органов, начиная от осознания необходимости осуществления расходов на соответствующие потребности, их прогнозирования, изобретения доходных источников для их покрытия и тому подобное. Такие стадии проходят все бюджеты, которые образуют бюджетную систему Украины: Государственный бюджет и местные бюджеты. Исходя из того, что источником образования всех бюджетов является национальный доход страны, который имеет динамический характер и который зависит от развития экономики и исчисляется, как правило, ежегодно, законодательные и исполнительные органы, которые принимают участие в составлении, утверждении и исполнении бюджетов, каждый раз заново, периодически и систематически проводят обновление состояния отношений, размеров его доходов и расходов. Все стадии бюджетного процесса тщательно регламентированы процессуальными нормами бюджетного права, обеспечивает четкое планирование и соблюдение бюджетной дисциплины. При этом они идут четко последовательно, одна за другой и их порядок ни в коем случае не может быть изменен.
На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут быть рассмотрены в другое время. Например, вопрос предоставления межбюджетных трансфертов, закрепления процентных отчислений от общегосударственных налогов и сборов решаются на стадии составления бюджета, а окончательно утверждаются на стадии принятия закона о Государственном бюджете. Открытие и реализация бюджетных ассигнований осуществляется на стадии исполнения бюджета и только после его утверждения и тому подобное.
Межбюджетные отношения – это отношения между государством, Автономной Республикой Крым и местным самоуправлением соответствующих бюджетов финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения функций, предусмотренных Конституцией Украины и законами Украины. Целью регулирования таких отношений является обеспечение соответствия между полномочиями на осуществление расходов, закрепленных законодательными актами за бюджетами и бюджетными ресурсами, которые должны обеспечивать выполнение этих полномочий. Фактически межбюджетные отношения отражают взаимосвязи бюджетов различных уровней.
Значение межбюджетных отношений и роль, которую они играют, очень велики, поскольку они не только объединяют всю бюджетную систему страны, но и должным образом обеспечивают как ее эффективное функционирование за счет достижения равного (но не одинакового) для всех территорий уровня минимальной бюджетной обеспеченности, так и финансовую стабильность и реальность каждого конкретного бюджета.
(1 votes, average: 5.00 out of 5)