Модельні акти як спосіб гармонізації національних законодавств
Модельний акт як типовий зразок нормативного правового регулювання конкретної галузі суспільних відносин, як зразковий акт, який орієнтує національного законодавця у правотворчій діяльності, як цілеспрямований вплив міжпарламентського органу на національну законотворчу практику держав – учасниць міждержавного об’єднання дозволяє без нав’язування жорстких рамок забезпечити спільність концептуальних підходів, а в деяких сферах (наприклад, транспортні комунікації, природокористування та охорона навколишнього природного середовища), і детальну узгодженість розвитку національних законодавчих систем держав-членів. Модельний акт дає можливість інтегрується країнам ще в процесі підготовки юридичного нормативного рішення усунути виникаючі невиправдані розбіжності при регулюванні однотипних питань, правовому вирішенні схожих завдань.
Модельний акт підходить для тих випадків, коли держави припускають створити національний акт на основі єдиного тексту, але при цьому врахувати власну специфіку, традиції. Застосуємо він і для удосконалення, модернізації національного законодавства. Модельні акти, як правило, розробляються з урахуванням міжнародного досвіду, в їх основу покладені загальновизнані принципи міжнародного права, єдині початку, прийняті в більшості країн Європи та світу, включаючи законотворчі традиції континентального права. Використання модельних актів для зближення національних законодавств – шлях, що надає великі можливості для маневрування: окремі його положення можуть бути виключені, змінені. Видання рекомендаційних законодавчих актів МПА держав – учасниць СНД можна супроводити постановою МПА про рекомендовані державам заходи для досягнення задовільною ступеня зближення.
Модельне законотворчість являє собою розробку акту у вигляді повного тексту закону, окремих законодавчих правил або положень. Повнотекстові модельні акти під назвою “кодекс”, “статут”, власне “закон” відрізняються головним чином формальними характеристиками: за змістом кодекси, на відміну від інших законів, охоплюють значну масу галузевих норм. Будучи законом зведеного характеру, що містить найбільший обсяг нормативного правового матеріалу, що відноситься до певної сфери суспільних відносин, кодекс має і більш складну, у порівнянні з іншими законами, структуру. Статути являють собою теж кодифіковані акти; традиційно вони визначають статус та питання функціонування “колійного господарства” – транспортної сфери.
Розробка модельних положень і правил [26] – менш поширений спосіб гармонізації національних законодавств, але його позитивні властивості очевидні. До підготовки модельних правил і положень доцільно звертатися для однакового врегулювання певного питання в національному законодавстві. Корисна їх розробка для випадків, коли національна законодавча регламентація здійснюється через прийняття не одного, а декількох актів. Включенням модельного правила в різні національні акти вирішується завдання гармонізації національних законодавств менш витратним, ніж підготовка цілого закону, способом.
Корисна підготовка рекомендаційних законодавчих правил і положень в умовах “багаторівневої” інтеграції держав СНД, коли одна держава виступає учасником і Співдружності Незалежних Держав, і Євразійського економічного співтовариства, та ін. Зараз практика модельного законотворчості в цих об’єднаннях така, що окремі рекомендаційні законодавчих актів пропонуються для одних і тих же суб’єктів на трьох рівнях: МПА держав – учасниць СНД, МПА ЄврАзЕС і Парламентських Зборів Союзу Білорусі та Росії. Так, модельні закони “Про фінансово-промислові групи”, “Про обов’язкове соціальне страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань” підготовлені і в СНД, і в Союзі Білорусі та Росії. Модельний Податковий кодекс і модельні закони “Про освіту”, “Про боротьбу з тероризмом” є і в СНД, і в “п’ятірці”. Схожі модельні закони МПА держав – учасниць СНД “Про охорону праці” та “Про службах охорони праці” та модельні закони “п’ятірки” “Про нагляд і контроль за додержанням законодавства про охорону праці”. Очевидно, що немає необхідності у виданні модельних актів однакової тематики і практично ідентичних за змістом у всіх цих міждержавних об’єднаннях. У цій ситуації парламентським органам СНД, держав – учасниць Договору “п’яти” достатньо в якості моделей запропонувати окремі положення і правила, а то й окремі статті, в яких відобразити специфіку регулювання для держав, що входять в той чи інший міждержавний союз.
Рекомендаційні моделі МПА держав – учасниць СНД могли б зіграти свою позитивну роль у координації розвивається в даний час практики укладання міжнародних договорів між державами Співдружності, у тому числі і двосторонніх. Це ще одна з сфер, де МПА держав – учасниць СНД може розробляти і активно розробляє останнім часом зразки для включення в міжнародні договори держав СНД. Перспективний план модельного законотворчості МПА держав – учасниць СНД передбачає розробку рекомендаційних конвенцій, в числі яких: Хартія про права національних меншин, Конвенція з прикордонного співробітництва, Хартія рівних прав і рівних можливостей чоловіків і жінок та ін. [27]
Підготовка в якості рекомендацій модельних статей буде оптимальною, коли планується укладення декількох договорів з певного питання. Такими, наприклад, могли б стати модельні статті про дозвіл міждержавних суперечок [28]: коли держави СНД укладають однотипні двосторонні договори загальної тематики, немає необхідності в кожному випадку виробляти індивідуальний порядок розгляду спорів та розбіжностей.
Затверджений постановою МПА держав – учасниць СНД і діючий нині Перспективний план модельної законопроектної роботи на період до 2005 р зі змінами та доповненнями включає 139 рекомендацій, планованих до прийняття. У їх числі – 12 кодексів (Торговий, Житловий, Інформаційний, Екологічний, Кодекс судочинства з економічних відносин та ін.), 15 різного роду рекомендацій, орієнтувальних на зближення національних законодавств, і моделей міжнародних конвенцій, більше 100 модельних законів. Більшість із запланованих рекомендацій у разі успішної їх підготовки, як видається, нададуть вагому допомогу національним законодавцям у реалізації загальної установки на гармонійний розвиток законодавств “Співдружність” країн. Але деякі позиції плану викликають питання.
Як рекомендацію в Перспективний план намічено підготувати, наприклад, документ під назвою “Правові та нормативні основи захищеності статусу рятувальників, які беруть участь у рятувальних роботах на транскордонній території”. Однак очевидно, що всі держави-учасниці будуть зацікавлені не стільки в узгодженні загальних підходів до вирішення даного питання, скільки в уніфікованому його рішенні, і тому тут було б більш правильним запропонувати загальні однакові норми, погодивши які, держави могли б забезпечити їх обов’язкову юридичну силу.
У перспективних планах передбачена розробка модельного Інформаційного кодексу, а поряд з ним модельного закону “Про інформацію, захисту інформації та інформаційних продуктів”. Розробником першого є Верховна Рада України, постійна комісія МПА держав – учасниць СНД з культури, інформації, туризму і спорту, відповідальна за підготовку кодексу; розробник модельного закону – Державна Дума Росії і Комісія з питань оборони і безпеки. Обидва проекти повинні були бути підготовлені в 2002 р Тут виникають заперечення як у доцільності одночасної розробки тематично близьких актів, так і раціональності такого “розпилення” наукових сил і засобів державно-правового забезпечення співробітництва.
Розробці проектів конкретних модельних актів та їх прийняттю може передувати моніторинг чинного законодавства у відомій сфері, що проводиться експертами. [29]
Процедурні питання розробки модельних актів – від пропозицій про підготовку модельних законів до їх прийняття – в якійсь мірі були представлені в документах МПА держав – учасниць СНД [30], МПК “п’ятірки” [31] і могли бути в окремих частинах запозичені іншими міждержавними об’єднаннями для власної практики модельного законотворчості.
Значимість передбачуваного до розробки модельного акту визначає процедурні особливості його підготовки. Роботі над найбільш складними і значущими для державного життя модельними законопроектами може передувати підготовка (з наступним затвердженням) концепції акту. У концепції, як правило, дається загальна характеристика діючого нормативного регулювання в державах-учасницях СНД, пропонується схематичний план майбутнього модельного закону. Розробниками як концепції, так і самих модельних актів в даний час можуть бути комітети, комісії парламентів, парламентські делегації, органи СНД, науково-дослідні інститути, робочі групи МПА держав – учасниць СНД або МПА ЄврАзЕС, вчені та фахівці у відповідних галузях державного і суспільного життя.
Відомо, що велика частина рекомендаційних законодавчих актів ініціюється і розробляється науковими юридичними центрами, а також парламентами і окремими депутатами через постійні комісії МПА. Думається, безпідставно самоусуваються від цієї роботи органи СНД. Розробляючи проекти рекомендаційних актів для національної законодавця поряд з проектами угод міждержавного характеру, органи СНД створювали б не тільки договірно-правову базу для розвитку міждержавних відносин, але і забезпечували б національну нормативну основу для реалізації майбутніх міждержавних угод.
Порядок підготовки і розгляду конкретного модельного акту визначає постійна комісія МПА держав – учасниць СНД, на яку покладено відповідальність за підготовку документа, або певна комісія МПА ЄврАзЕС відповідно до їх регламентами.
Затверджені в першому читанні в комісіях МПА держав – учасниць СНД або МПА ЄврАзЕС модельні акти направляються в парламенти країн Співдружності для їх оцінки.
Модельний акт, підготовка якого завершена розробниками, направляється в постійну комісію МПА держав – учасниць СНД, або до відповідного структурного ланка МПА ЄврАзЕС на експертизу. Експертної оцінці піддаються його відповідність нормам міжнародного права, договорами та угодами держав – учасниць Співдружності, юридичні властивості проекту. Залежно від тематики проводиться спеціальна експертиза – науково-технічна, екологічна, фінансова і т. Д. При необхідності проект модельного акту може бути спрямований на експертизу до міжнародних організацій або експертам з числа визнаних фахівців у певній сфері з держав, які не є учасниками договору ” п’ятірки “.
Для прийняття модельного акту необхідно, щоб його схвалили всі беруть участь у засіданні парламентські делегації держав-учасниць. Модельний акт може бути підтриманий з застереженнями, т. Е. В основному.
З метою узгодження правової політики та встановлення одностайної правовим регулюванням в державах – учасницях Співдружності, як модель законодавчого регулювання доцільно використовувати й інші акти, наприклад, найбільш вдалі із законодавчих актів окремих держав, що входять до Співдружності. Пропаганда кращих зразків законів держав – учасниць СНД, використання взаємного позитивного досвіду нічого іншого, крім користі державам, принести не може. [32] Ефект дії норм національних законів, розроблених на основі модельних актів МПА, з урахуванням досягнень національного правотворчості інших держав, буде тільки вище. Помічено, що позитивним прикладом нормативного регулювання у сфері науки може служити відповідне законодавство Білорусі та України, значні напрацювання по законодавству про охорону навколишнього природного середовища в Молдові, Грузії, Азербайджані, про протидію нелегальному обігу наркотиків – у Вірменії, Казахстані, Таджикистані.
Пропозиція законодавчих рекомендацій у вигляді модельних законів спирається на багату практику інтеграції в європейських країнах. Але там порядок їх підготовки, як і виконання, відмінний від того, який існує в СНД. У європейських державах метою таких законів (вони іменуються по-різному: “зразкові”, “типові”, просто “рекомендації”) є внесення змін до національного законодавства, причому ці зміни повинні бути однаковими для всіх держав. Типові закони вносяться в національні парламенти, і після прийняття, як правило, якщо і мають деякі відмінності, то мінімальні, тому інакше, ніж в СНД, розставлені акценти в процедурі їх підготовки.
(1 votes, average: 5.00 out of 5)