Формування Простору свободи, безпеки і правосуддя ЄС
Свобода пересування з самого початку була однією з цілей європейської інтеграції і отримала своє закріплення в Римському договорі 1957 року у якості свободи пересування працівників. Економічна складова європейської інтеграції вимагала зняття всіх бар’єрів і обмежень як для доступу товарів і послуг на ринки інших держав – членів ЄЕС, так і для доступу покупців до товарів і послуг на території інших держав-членів. Пізніше свобода пересування була розширена за рахунок права на вибір місця проживання і права на возз’єднання сім’ї, а також доповнена свободою пересування для студентів і пенсіонерів.
В історії формування ПСБП можна виділити чотири етапи розвитку:
1) етап міжурядового співробітництва (до 1993 р);
2) перехідний період (з 1993 по 1999);
3) етап становлення ПСБП (з 1999 р по 2009 р);
4) сучасний період (з 1 грудня 2009 р по теперішній час).
Контроль за пересуванням населення між державами, зокрема, при перетині кордону, сьогодні вже звично здійснюється у формі паспортного контролю. З давніх часів в світі існувала практика обмеження пересування людей через видачу подорожніх документів, грамот для пересування всередині країни або для подорожей за кордон, як і практика перевірки цих документів. Серед причин такого обмеження були як економічні (нерівність людей, прикріплення до землі), політичні (підозріле ставлення до чужинців, захист від іноземного впливу), так і, наприклад, санітарні причини (захист від поширення заразних хвороб). Але з визнанням рівності людей, розмиванням класів і особливо з розвитком залізничної мережі в XIX в. мобільність населення зросла, і сплеск переміщення осіб призвів до порушення паспортної системи. З другої половини XIX в. і до початку Першої світової війни майже всі держави Європи скасували паспортний контроль.
Перша світова війна і викликані нею великі переміщення біженців разом з вимогою внутрішньодержавної безпеки військового часу привели до відновлення контролю за переміщенням населення між державами. Відтворена система була націлена, насамперед, на контроль за переміщенням через державний кордон та контроль за іноземцями, а контроль за переміщенням власних громадян всередині країни в більшості держав Європи не вводився.
У той же час вимоги для в’їзду в державу і форми самих паспортів в кожній країні були різні. До того ж певну проблему становило велику кількість людей, які залишилися без громадянства, наприклад, в результаті прийняття в Росії в 1921 р декретів про позбавлення прав громадянства певних категорій осіб, які перебувають за кордоном.
Створена на основі Версальського договору Ліга Націй стала інструментом для вирішення цих проблем, під її егідою в 1920 і 1926 рр. відбулися спеціальні конференції, присвячені проблемам паспортів і переміщення людей. У 1922 р з ініціативи видатного діяча Фрітьофа Нансена, який на той час займав посаду верховного комісара Ліги Націй з питань біженців, було підписано угоду, згідно з яким європейські держави почали видавати спеціальний проїзний документ для переміщених осіб без громадянства (паспорт Нансена). Такий паспорт свого часу отримали Сергій Рахманінов і Володимир Набоков.
І хоча паспортний контроль знову став звичним явищем і нормою, в Європі, як виняток, збереглися або, навпаки, почали виникати нові зони вільного переміщення людей через кордони між державами.
Одним із прикладів збереження свободи пересування є Простір вільного пересування (Common Travel Area) Великобританії та Ірландії [127]. Поява даного Простору пов’язано з тим, що коли в 1922 р Ірландія отримала незалежність від Великобританії, повноцінний прикордонний контроль за неписаною домовленістю між цими державами так і не був введений.
В результаті неформального угоди 1923 р сторони домовилися визнавати і дотримуватися імміграційне законодавство один одного, в тому числі Ірландія зобов’язалася не допускати на свою територію осіб, яким Великобританія заборонила в’їзд на свою. З юридичної точки зору в Великобританії була встановлена фікція, згідно з якою територія Ірландії визнається частиною території Великобританії для цілей імміграційного законодавства. За неформальному угоді про встановлення спільної імміграційної політики 1952 р Ірландія зобов’язалася приводити своє імміграційне законодавство у відповідність з британським. Цікаво, що простір вільного пересування між цими країнами встановлено і діє без писаного міжнародного договору, і найбільш близьким до цього документом є спільна заява щодо співробітництва про заходи щодо забезпечення зовнішнього кордону простору вільного пересування, підписана на міністерському рівні в 2011 р
Великобританія і Ірландія не мають спеціальної інституційної структури для співпраці, але вони синхронізують свою імміграційне законодавство, забезпечують обмін інформацією та співробітництво між компетентними органами з питань міграції, віз і контролю на зовнішніх кордонах.
Контроль при в’їзді з однієї частини простору вільного пересування в іншу відсутня або робиться вибірково. Громадяни Ірландії і Великобританії мають право перебувати на території загального простору без закордонного паспорта (з національним посвідченням особи) і користуються спеціальним правовим режимом.
Незважаючи на те, що для іноземних громадян зберігаються різні візові вимоги, правила в’їзду, перебування і пересування з боку Великобританії і Ірландії, в даний час ці дві держави працюють над схемою, яка дозволила б забезпечити взаємне визнання національних віз.
Союз Бенілюкс (раніше – Економічний Союз Бенілюкс) існує з 1960 р, в ньому беруть участь Бельгія, Нідерланди і Люксембург. Основу співпраці становить договір 2008 р який замінив собою попередній договір 1958 року після закінчення терміну його дії. Економічному Союзу Бенілюкс передували Митний Союз Бенілюкс, створений на основі Лондонської митної конвенції 1944 року, а ще раніше – Бельгійсько-Люксембурзький Економічний Союз, створений на основі договору 1921 р по якому ще за 36 років до створення ЄЕС ці дві держави встановили єдиний ринок і рівність бельгійського і люксембурзького франків.
Держави Бенілюкс скасували перевірки на внутрішніх кордонах між собою і винесли прикордонний контроль на свої зовнішні кордони, а також створили розвинену інституційну структуру для співпраці, в тому числі Рада Союзу, Комітет міністрів, Генеральний Секретаріат, Суд і Парламент Бенілюкс. Спочатку цілі Бенілюкс багато в чому збігалися з цілями ЄЕС і включали забезпечення свободи пересування працівників, товарів, послуг і капіталу. Однак на відміну від ЄЕС співробітництво в рамках Бенілюкс більше нагадує звичне міжнародно-правове співробітництво. Механізм регулювання заснований на численних конвенціях, а успіх даного інтеграційного утворення лежить більше в площині однодумності держав-учасників, а не в власне юридичної обов’язкової силі або ефективності методу правового регулювання. Сьогодні Союз Бенілюкс зберігає особливе місце як приклад більш тісної співпраці в рамках більш широких європейських інтеграційних утворень.
Ще один приклад є Швейцарія і Ліхтенштейн, на спільному кордоні між ними за взаємною домовленістю з 1923 р повністю відсутня прикордонний контроль.
Скандинавський (Північний) паспортний союз об’єднав п’ять держав – Данії, Швеції, Норвегії, Фінляндії та Ісландії. Правову основу цього інтеграційного утворення становили кілька договорів, які послідовно розвивали і закріплювали співпрацю в питаннях переміщення осіб. У 1952 р в Стокгольмі були укладені дві угоди, які передбачали вільне пересування громадян скандинавських держав без паспортів і регулювали питання реадмісії іноземних громадян. Потім в 1954 р в Копенгагенському угоді була закріплена свобода вибору місця проживання для громадян скандинавських держав на території кожної з них без необхідності отримання дозволу на проживання. За Копенгагенської угоди 1957 був повністю скасовано паспортний контроль на внутрішніх кордонах, закріплені обов’язки держав-учасників з підтримки прикордонного контролю на зовнішніх кордонах і встановлена свобода пересування протягом 3 місяців по території всіх скандинавських держав для громадян третіх держав, які мали дозвіл на проживання одного зі скандинавських держав, а також було встановлено загальний список осіб, яким заборонений в’їзд на територію всіх скандинавських держав в результаті внесення будь-яким одним з держав-учасників, і введені загальні правила про реадмісію щодо іноземних громадян.
Особливістю цього інтеграційного утворення було об’єднання близьких культурно та історично держав, для виявлення іноземців в паспортному контролі часто взагалі не було потреби – іноземних громадян можна було виявити, оскільки вони не володіли мовою однієї зі скандинавських держав.
З огляду на встановлене між ними співпрацю скандинавські держави в 1990-і рр. всі разом приєдналися до Шенгенської співпраці, коли воно досягло певного рівня і наблизилося до рівня співпраці скандинавських держав [128].
Скандинавські держави і сьогодні зберігають вищий рівень свободи пересування для своїх громадян. Зокрема, при перетині кордону вони не вимагають від громадян скандинавських держав закордонних паспортів і визнають національні посвідчення особи, видані іншими скандинавськими державами, мають спрощену процедуру натуралізації для громадян скандинавських держав, які бажають переселитися з одного скандинавського держави в інше.
В рамках Європейського Економічного Співтовариства також робилися кроки зі створення паспортного союзу.
Основою для співробітництва повинна була стати свобода пересування людей, яка декларувалася як один з фундаментів загального ринку в Римському договорі 1957 р встановлює Європейське Економічне Співтовариство поряд з вільним переміщенням товарів, послуг і капіталів. Економічна складова європейської інтеграції вимагала скасування перешкод для доступу працівників, в першу чергу громадян країн ЄЕС, на ринки праці інших держав ЄЕС.
Свобода пересування працівників поступово була розширена через визнання права працівника залишатися на постійне проживання (право вибирати місце проживання) в державі, де він працював, права на возз’єднання сім’ї, а також доповнення свободою пересування для студентів (учнів), щоб забезпечити мобільність молоді в Європі, можливості для молоді отримати бажану освіту і професію, і щоб національні системи освіти, не був перешкодою для подальшого працевлаштування працівників з інших держав. Очевидно, визнання свободи пересування працівників спричинило за собою більш значні зміни, ніж просте дозвіл приймати на роботу громадян з інших держав ЄЕС. З іншого боку, свобода пересування працівників без таких змін залишилася б тільки декларацією і не могла бути реалізована повною мірою.
У той же час під вільним переміщенням людей також розумілося просто спрощення або скасування візових та інших бар’єрів для поїздок в інші держави, що забезпечувало розвиток туризму і вільний доступ громадян до товарів і послуг в інших державах ЄЕС. Без цього свобода переміщення товарів, послуг і капіталів також не могла бути реалізована повною мірою, так як під такою свободою мається на увазі, наприклад, вільний доступ людей з однієї держави до послуг і товарів на території іншої держави, можливість перевести капітал в іншу державу і особисто контролювати інвестиції і т. д.
Крім свободи пересування людей економічна інтеграція виявила нові сфери для співпраці з метою створення єдиного ринку. Серед цілей ЄЕС значилася ліквідація розриву в економічному розвитку регіонів, а економічний розвиток залежить серед іншого від політичних і правових умов економічної діяльності та інших факторів. З іншого боку, разом з необхідністю спільних дій і загального регулювання також результатом економічної інтеграції стає непотрібність, невідповідність часу і реалій певних обмежень і надмірного регулювання в рамках окремих національних правових систем.
Таким чином, забезпечення вільного переміщення людей нерозривно пов’язане з економічною інтеграцією і тягне більш суттєві зміни, ніж тільки дозвіл короткострокових безвізових поїздок. З іншого боку, і візові вимоги також служать цілям економічної політики, не просто обмежуючи можливості для подорожі, але також обмежуючи доступ іноземцям до ринку праці та іноземним товарам на внутрішньому ринку, т. Е. Забезпечують регулювання економічної міграції, переміщення товарів, послуг і капіталів. Коли державі доводиться захищати свої ринки, систему соціального забезпечення, внутрішню безпеку від впливу зовнішніх факторів, то в такій ситуації не може йти мова про скасування прикордонного контролю. Спрощення контролю і забезпечення вільного переміщення відбувається між державами паралельно з розвитком економічної інтеграції та підвищенням взаємної довіри. Взаємне співробітництво тягне за собою також взаємну залежність і вразливість. Таким чином, питання вільного пересування людей між державами може бути нерозривно пов’язаний як з економікою, так і з політикою.
З плином часу з накопиченого обсягу міжурядового співробітництва і регулювання в рамках ЄЕС виникла ціла сфера співпраці у галузі права. Така співпраця все далі відходила від побутового розуміння як спрощення поїздок через кордон, і оскільки було викликано до життя економічними факторами, то і надалі логіку розвитку нової сфери співробітництва дуже часто потрібно шукати саме в економіці.
У зв’язку з реалізацією чотирьох свобод в рамках створення єдиного ринку, в тому числі свободи пересування працівників, ще в ЄЕС були зроблені кроки по спрощенню переміщення людей і створенню паспортного союзу. З такою ініціативою в квітні 1972 р виступив голова Європейської Комісії Сико Мансхольт. У грудні 1974 р було створено робочу групу, яка повинна була підготувати доповідь про скасування контролю на внутрішніх кордонах і покрокової стратегії гармонізації законодавства про іноземців, включаючи питання реадмісії, візових вимог і депортації. Через зростання загрози тероризму, відсутність відповідної договірної основи і компетенції у органів ЄЕС, по ряду інших причин від ідеї паспортного союзу в рамках ЄЕС в той час відмовилися. Тим не менше 23 червня 1981 р глави держав ЄЕС в рамках міжурядового співробітництва прийняли рішення про введення єдиного формату паспортів, що передбачав певний рівень захисту документа від підробки [129].
Інституціоналізація співпраці держав – членів ЄЕС в сфері юстиції та внутрішніх справ пов’язана зі створенням комітету TREVI, коли в 1975 р в Римі міністри юстиції і внутрішніх справ країн ЄЕС об’єдналися в міжурядовий комітет під егідою Європейського політичного співробітництва поза правовими рамками ЄЕС. TREVI був форум з координації дій для ефективної протидії тероризму.
Назва комітету TREVI згідно однієї версії (С. Ю. Кашкін, В. Ю. Потьомкіна) означає абревіатуру від французьких слів Terrorisme, Radicalisme, Extrémismeet Violence Internationale, таке визначення іноді можна знайти в російських і французьких джерелах. Однак більш імовірно, що назва комітету дав всесвітньо відомий римський фонтан TREVI, оскільки перша зустріч проходила в Римі, а першим головою групи став представник Нідерландів на прізвище Фонтейн (Fonteijn), що перекладається з нідерландського як “фонтан” [130]. І така версія зовсім не суперечить тому, що пізніше назвою комітету могли дати цілком серйозне пояснення і обгрунтування.
Організація співпраці в рамках TREVI мала три рівні – зустрічі на рівні міністрів двічі на рік, більш часті зустрічі на рівні високопоставлених посадових осіб і регулярне взамодействия в рамках робочих груп за підтримки постійного секретаріату, що функціонував в Римі з 1990 р Комітет TREVI формально припинив своє існування зі вступом в силу Договору про Європейський Союз в 1993 р, оскільки його функції перейшли до Ради міністрів ЄС в рамках створеної третьої опори права ЄС.
Шенгенська співпрацю.
(1 votes, average: 5.00 out of 5)