Чиновники і політика
Буквально всі ліберальні демократії виходять з визнання першості політики, принципу більшості, поваги опозиції за умови проведення вільних і конкурентних виборів. З цього випливає, що адміністрація знаходиться на службі політичної влади в силу того, що вона представляє волю народу. У той же час адміністрація повинна діяти на основі принципу рівності громадян та неподільності адміністрації. Тут проявляється перше протиріччя між принципами представницького правління (більшість здійснює свою програму за допомогою адміністрації, яка, незалежно від її статусу, повинна діяти на основі орієнтацій і політичних виборів уряду) і принципами лібералізму, відповідно до яких сама ідея рівності громадян виключає можливість такої діяльності адміністрації. Дозвіл такого протиріччя в кожній з країн здійснюється по-своєму, на основі, наприклад, концепції нейтралітету адміністрації, її лояльності і т. П. Однак в будь-якій країні загальний напрямок політики задається урядом тієї політичної сили, яка перемогла на виборах, але її практичне здійснення не може не відчувати впливу адміністрації.
При проведенні порівняльного аналізу адміністрацій особливе місце займають питання, пов’язані з соціологічною і політичною характеристикою правлячих еліт, включаючи і представників адміністрації, особливо на її верхніх поверхах. Зрозуміло, що вивчення адміністративної еліти дозволяє виявляти ті відносини, які пов’язують еліту із проведеною в країні політикою, осмислювати розбіжність між що проголошуються принципами (нейтралітет, незалежність і т. Д.) І реальним станом справ. Відносини між політикою та адміністрацією можуть бути осмислені на основі вивчення здібностей кожної з груп еліти впливати на інші групи, чого не дозволяє абстрактний і формальний аналіз норм, що регулюють відносини між цими групами. Додамо. Такий аналіз дозволяє розглядати ставлення незалежність / підпорядкування в реальній практиці демократичних країн.
Спокуса ізоляції
Можна сказати, повсюдно, хоча і в різних формах, демократичні країни в ті чи інші періоди робили зусилля поділу політики й адміністрації. Навіть твердження про те, що чиновник є політизованим особою або політиком, рідко коли викликало позитивну реакцію. Просто негативну реакцію в демократичних суспільствах викликає бюрократичний характер деяких функцій адміністрації. Таке насторожене ставлення громадськості щодо чиновників і їх діяльності не можна не враховувати і при проведенні порівняльного аналізу.
При виявленні відносин між політикою та бюрократією можна випускати з уваги історичний аспект становлення такого роду відносин. Взяти, скажімо, приклад Великобританії. У цій країні процес демократизації суспільного життя випередив становлення адміністрації. Вже на початку XIX ст. у Великобританії утвердилися майже всі основні риси ліберальної демократії, тоді як адміністрація перебувала в ембріональному стані. Як така, вона складається до 1854 При цьому спочатку британські чиновники орієнтувалися на здійснення своєї кар’єри в тривалій перспективі, аж до досягнення пенсійного віку. Сама ця кар’єра, її темп залежали від рішень спеціального органу, який діяв під безпосереднім керівництвом глави Громадянської служби. Не дивно, що на вищі пости адміністрації навіть дуже здібні чиновники потрапляли в зрілому віці. А тому Р. Роуз зазначав: “Чиновники бачать свою кар’єру в тривалій перспективі, а тому всяка спроба використовувати свої політичні зв’язки для отримання короткострокових вигод піддають небезпеці їх перспективу майбутнього просування по службі” [475].
Взаємна ізоляція політики та адміністрації, незважаючи на тісну і безперервне співробітництво між ними, накладає на чиновників якісь зобов’язання. Вони пов’язані з тим, що вони не можуть займатися політичною або профспілковою діяльністю. Це передбачає, наприклад, що у разі висунення своєї кандидату на вибори, чиновник повинен подати прохання про відставку. Не дивно, що серед членів палати громад немає чиновників. А колишніх чиновників – одиниці.
Зовсім інший історичний, політичний і соціальний контекст визначає поділ чиновників і політики в Італії. У Великобританії, як ми тільки що відзначали, поділ чиновників і політики здійснюється на рівні статусу і виражається в укладанні контрактів. При цьому британські чиновники відіграють надзвичайно важливу роль у виробленні конкретної політики та прийнятті рішень. Відома ізоляція вищих чиновників в Італії є наслідком їх слабкого впливу на процес прийняття рішень та їх прагнення втручатися політично в цей процес.
Італійська адміністрація була утворена після об’єднання країни за образом і подобою адміністрації Франції часів Наполеона. І перші вищі чиновники (префекти, посли) були вихідцями з Півночі країни, представляючи буржуазію і пьемонтские аристократію. Однак поступово така політична і майже колоніальна адміністрація поступалася своє місце “мерітократичної” адміністрації, яка вбирала в себе все більше вихідців з Півдня країни. Ліберали і марксисти були єдині у своєму діагнозі: об’єднання має здійснюватися за рахунок інтеграції інтелектуальної дрібної буржуазії Півдня у складі адміністрації. У наші дні картина виявилася цілком протилежною: публічна функція виявилася “колонізованої” вихідцями з Півдня країни. Як зазначає С. Кассезе, панування Півдня (приблизно 2/3 чиновників – жителі півдня) є не тільки територіальним фактом, що не є драмою. Це панування є чинником культурним, протиставляючи “країну-виробника” (Північ) “невиробничої бюрократії” (Південь) [476]. Цей культурний партикуляризм Півдня отримав своє вираження в спадкової концепції постів адміністрації. Слід враховувати, що політичне втручання не відкидається спочатку при призначенні на службу в адміністрацію. Проте в подальшому чиновник прагне закріпити своє положення на основі легальних і статусних гарантій, які дозволили б йому здійснювати свою кар’єру під прикриттям політиків і політичних партій. Це дозволяє зробити висновок про те, що рекрутування і просування італійських чиновників здійснюється на корпоративістського основі, а відділення чиновників від політики теж корпоративного типу.
Відділення політики від адміністрації не відповідає, ні в якій мірі, ні цілям (нейтралітет), ні необхідності (чергування у влади) британської Громадянської служби. Воно не обгрунтовано теоретично і не пов’язане з системою цінностей. Воно не має історичного (панування П’ємонту, прихід фашизму) і прагматичного (панування політичних партій) виправдання. Поділ суспільної ролі чиновника і політики не має єдиного сенсу. Якщо вищі чиновники не дозволяють втручання політики в свою діяльність, то вони не отримують можливості діяти на полі парламентаріїв і міністерств. У той же час італійський чиновник має можливість брати активну участь у політичному та профспілкового життя. Однак він опиняється в маргінальної положенні в тому, що стосується прийняття рішень [477].
В даний час для подолання поділу між політикою та адміністрацією використовуються деякі інститути. Мова йде про Державну раду та Рахунковій палаті. У цих структурах зосереджуються зусилля радників щодо забезпечення уряду не тільки інформацією, а й засобами для об’єднання зусиль політиків і чиновників. У роботі Державної ради беруть участь члени міністерських кабінетів і чиновники.
Другим засобом подолання розриву між політикою і адміністрацією є використання парапублічного сектора або можливостей університетів. Не є таємницею той факт, що в Італії радники, місцеві обранці, парламентарії, члени численних комісій, автори редакційних статей партійних газет, працівники університетів займають особливе місце в політичному житті країни, що відрізняється від ситуації в багатьох інших країнах Європи. Вплив цього сектора посилювалося в післявоєнні роки в умовах консенсусу і толерантності, властивих італійському суспільству.
І ще про одну особливість, властивою політичного життя Італії. У цій країні політичні партії і профспілки, відповідно до закону, отримують значне фінансування з публічних фондів, що дозволяє утримувати велику армію партійних і профспілкових чиновників за державний рахунок. У 70-80-і рр. минулого сторіччя цим активно користувалися християнські демократи. Однак пізніше така система досягла своїх меж, в чому позначилися фінансові негаразди, клієнтелізм і корупція як наслідок цих негараздів. Це зіграло вирішальну роль в результатах виборів 1994 року, коли ХДП зазнала нищівної поразки.
Наведені нами два приклади відносної ізоляції адміністрації від політики у Великобританії та Італії мають різні витоки, значення і наслідки. Британська адміністрація в умовах двопартійності наполегливо заявляє про свій нейтралітет, але зберігає ефективний контроль над процесом вироблення і здійснення політики. При цьому чиновники не беруть участь у політиці, а виконують необхідну для неї функцію. Вища італійська адміністрація застрахована від невмілого втручання політики, що забезпечується за рахунок її маргіналізації. Правда, вона зберігає свої можливості у справі рекрутування, підтримки свого статусу та розвитку кар’єри.
(1 votes, average: 5.00 out of 5)